La evaluación educativa en América Latina

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El siguiente artículo de Ariel Fiszbein fue escrito originalmente para Bastión Digital, que ha dado permiso al Diálogo Interamericano de reproducir el texto en el Blog de PREAL. Para leer el artículo original, haga clic aquí.

Un principio básico de la buena gestión es que si no se fijan objetivos claros y se evalúa en qué medida se están logrando, es muy difícil obtener resultados. En el caso de la educación esto implica la existencia de metas y sistemas de evaluación de aprendizajes.

Estos han sido temas centrales en las discusiones de política educativa en América Latina por ya bastante tiempo. En 2006 PREAL publicó un balance de los sistemas de evaluación educativa en América Latina, cubriendo tanto la fijación de metas claras de aprendizajes (estándares) como la medición de los logros de esos aprendizajes (evaluación).  Comenzando en los años noventa, prácticamente todos los países de la región comenzaron a establecer esquemas de evaluación nacional de aprendizajes para sus sistemas escolares –en algunos casos avanzando muy rápidamente como parte de programas de reforma, y en otros más lentamente como parte de proyectos específicos.

El balance reconocía importantes avances en el establecimiento de sistemas de evaluación, pero también indicaba fuertes diferencias en el nivel de desarrollo de los sistemas, dependiendo de las características de las unidades responsables y el contexto político en el que operaban. La mirada regional sugería que los arreglos institucionales más estables eran los que se instalaban fuera de la estructura orgánica de los ministerios de educación, a través de institutos con mayor autonomía administrativa y técnica. Las principales debilidades se encontraron en lo concerniente a la difusión y uso de los resultados. En particular, se notaba que “la escasa participación de la sociedad civil en los procesos evaluativos no ha favorecido movimientos importantes en demanda por mayores niveles de calidad”.

Habiendo transcurrido una década desde que se realizó dicho balance, no contamos con un panorama actualizado del estado de los sistemas de evaluación en la región. Por ejemplo, a pesar que las Metas Educativas 2021 acordadas por los miembros de la Organización de Estados Ibero-Americanos (OEI) incluyen como una meta especifica ‘Fortalecer los sistemas de evaluación de cada uno de los países’, el informe anual de seguimiento por parte de la OEI  explícitamente la excluye de sus esfuerzos de medición.

Este vacío analítico contrasta con la presencia de una serie de cambios significativos en la institucionalidad de los entes a cargo de la evaluación en países tales como Ecuador (donde el Ineval fue creado en 2012) o México (donde el INEE comenzó a funcionar como ente autónomo en 2013), o en su operatoria en países tales como Brasil (donde el Indice de desenvolvimento de educaçao básica (IDEB), creado en 2007, es publicado anualmente a nivel de municipio) o Colombia (donde es posible acceder en línea a los resultados de las pruebas SABER a nivel de establecimiento). Es muy probable que un balance más actualizado muestre importantes avances en algunos países –y estancamiento en otros—al mismo tiempo que nos ofrezca nuevas lecciones sobre los desafíos identificados hace una década.

En particular, ¿cuál debe ser el proceso por el cual se fijen los estándares y competencias que regulen el sistema educativo, y quiénes deben participar en el mismo? Por ejemplo, ¿qué rol pueden y deben cumplir las organizaciones empresariales en la definición de estándares y competencias en la educación técnica? ¿Cómo compatibilizar una mirada tecnocrática y las expectativas de la ciudadanía en la formulación de estándares y competencias? ¿Cómo definir los estándares de manera que sean comprensibles para los usuarios de los servicios y logren la movilización social necesaria para concretarlos?

La fijación de estándares y metas de aprendizaje es fundamental no solo para el diseño y monitoreo de políticas, sino también para lograr el compromiso, la participación y la motivación de todos los actores claves en el proceso educativo: alumnos y sus familias, docentes y directivos, administradores y decisores de política a nivel nacional, regional y local, empleadores.

Los últimos años han visto un creciente número de experiencias participativas en la fijación de metas y objetivos a nivel del sistema educativo, de acuerdos/pactos de política educativa, y esquemas de monitoreo del cumplimiento de los mismos (ver recuadro 1). Iniciativas por parte de organizaciones civiles han sido instrumentales en este proceso –tal el ejemplo de Todos pela Educação en Brasil.  En general, éstos incluyen metas de aprendizaje junto a metas de cobertura y financiamiento. Estas experiencias varían en el grado de formalidad y participación oficial.  Algunos de éstos generan un gran nivel de energía social, aunque no sabemos bien si esa energía se mantiene en el tiempo y si estos esquemas participativos sirven, en el mediano y largo plazo, como mecanismo de influir políticas y su implementación.

¿Cómo garantizar la credibilidad de la función evaluadora así como la utilidad práctica de la información generada para los actores del sistema educativo (docentes, administradores, alumnos, padres, etc.)? En la última década, y en particular en los últimos años, hubo una tendencia en esa dirección (por ejemplo en los casos de Ecuador y México antes mencionados, o en el caso muy reciente de la Ciudad de Buenos Aires).

Si bien esos procesos no están exentos de conflictos y dificultades, la lógica de separar las funciones evaluadoras de la gestión del sistema, y de protegerlas de los vaivenes políticos parecería estar prevaleciendo.

La utilidad práctica de la información generada por los sistemas de evaluación depende fuertemente de las normas que regulan el acceso a la misma y las formas de comunicación de resultados que se adoptan. En lo que corresponde a los estándares de aprendizaje, resulta crítico que sean comunicados de una manera tal que convoquen y movilicen los esfuerzos de docentes, familias y la sociedad en su conjunto. Por ejemplo, superar las fuertes deficiencias en lectura en los primeros años de la escuela primaria –quizás la fuente más importante del fracaso escolar posterior—requiere que tanto maestros como padres de familia puedan tener expectativas claras sobre lo que un niño de segundo grado debe poder leer.  Del mismo modo, la comunicación de resultados en pruebas de aprendizaje es un factor fundamental tanto para el mejoramiento de las prácticas docente en el aula, así como para mejorar la  gestión a nivel de la escuela y empoderar a los padres en sus esfuerzos de conseguir la mejor educación para sus hijos.

Finalmente, ¿cuál debe ser el rol de esquemas de internacionalización de estándares, competencias y evaluación de resultados? La participación en pruebas internacionales tiene el enorme beneficio de darle una perspectiva más amplia a la evaluación de aprendizajes. Si bien el objetivo de éstas no es crear una ‘carrera de caballos’, el poder compararse con vecinos, países más avanzados a los que se aspira a emular, o países con los que se compite en los mercados internacionales es, indudablemente, un aspecto muy atractivo de estas pruebas.  Si bien los países de América Latina participan en las pruebas internacionales (Recuadro 2), esa participación no es todavía masiva ni consistente en el tiempo. A pesar de la creciente atención que la sociedad civil y los medios le prestan a los resultados de estas pruebas –como lo demuestra el intenso análisis de los resultados de PISA a fines del 2013—todavía existe resistencia de muchos gobiernos a participar de forma sistemática.

Encontrar mecanismos participativos efectivos para definir estándares y competencias, fortalecer las instituciones a cargo de la evaluación y avanzar en la internacionalización de estándares y medición de resultados, constituyen elementos potencialmente claves en una estrategia de reforma. Sin embargo, las resistencias a estas ideas continúan siendo fuertes, si no a nivel retórico, sí en la práctica. En parte esta resistencia puede ser producto de la inercia de viejas prácticas. Compartir y comparar cómo los distintos países han ido rompiendo con esa inercia (por ejemplo, participando de manera creciente en pruebas internacionales) debería debilitar esas resistencias.

i G. Ferrer: Sistemas de evaluación de aprendizajes en América Latina: Balance y desafíos, PREAL (2006).

ii Ferrer (2006) p.55

iii OEI, Miradas sobre la educación en Iberoamérica: Avances en las metas educativas 2021 (2014)