Reduciendo la brecha de infraestructura
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Durante las últimas dos décadas, los avances de China en América Latina han llamado mucho la atención, y con razón. En el 2017, China exportó $140 mil millones de productos, gastó $17 mil millones en fusiones y adquisiciones y ofreció $9 mil millones en financiamiento estatal a la región. Además de anunciar nuevas iniciativas de inversión en Perú y Brasil durante los últimos meses, Beijing también ha reclutado dos nuevos aliados políticos—Panamá y la República Dominicana—de los escasos socios diplomáticos que todavía retiene Taiwán en la región.
Hoy en día, a medida que se incorpora América Latina a la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR)—la icónica política de conectividad promovida por el presidente chino Xi Jinping—los gobiernos cada vez miran más hacia China para atender el déficit de infraestructura evidente en la región. Se espera que los bancos estatales, tales como el Banco de Desarrollo de China y el Banco de Exportaciones e Importaciones de China, u otras plataformas financieras apoyadas por China, tales como el Fondo de la Ruta de la Seda de $40 mil millones o el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII), puedan proveer una porción de los $300 mil millones anuales necesarios para modernizar la infraestructura de la región durante la próxima década.
Sin embargo, si nos dejamos llevar por la historia, parece improbable que el compromiso de China con el desarrollo de infraestructura latinoamericana resulte en una serie de megaproyectos nuevos en los siguientes años. La construcción de los sectores de transporte y energía ha sido un enfoque principal del compromiso chino con América Latina por más de una década, y es una pieza central de la política china hacia la región. No obstante y a pesar de fondos relativamente abundantes y un considerable afán por correr riesgos, las empresas y los financieros chinos rara vez entregan infraestructura operativa en América Latina.
Pese a algunos ejemplares de proyectos exitosos, algunos de los cuales se completaron además en tiempo récord, los inversionistas chinos todavía se muestran cautelosos a la hora de operar en América Latina. Muchos consideran la distancia entre la región y Asia prohibitiva, y los ambientes regulatorios y procesos de licitación en algunos países resultan sumamente complejos y agotadores. Tal como indicó el catedrático de la Universidad de Estudios Internacionales de Shanghai Zuo Pin en la revista Guoji Guancha en 2015, ya sea parte de la IFR o no, América Latina es considerada un entorno de inversión difícil.
Más aun, la frecuente falta de la diligencia debida de parte de las empresas chinas en la región ha resultado en conflictos imprevistos y, por consiguiente, en el retraso de proyectos. Debido a su preferencia por no intervenir en los asuntos nacionales de países anfitriones, muchas empresas chinas de infraestructura dependen de las evaluaciones de riesgo y estudios de viabilidad llevados a cabo en el país anfitrión, a pesar de una historia de resultados desafortunados.
Tomemos por ejemplo la participación de la Corporación Tres Gargantas de China y la Corporación Internacional de Agua y Electricidad de China (CWE) en la represa hidroeléctrica Rositas en Bolivia, la cual es un proyecto de prioridad para el Presidente Evo Morales. Una empresa china adicional, la Corporación Hydrochina, fue contratada para realizar estudios de viabilidad de finanza e ingeniería y para participar en el diseño del proyecto de casi mil millones de dólares. Sin embargo, ninguna de las empresas chinas involucradas tenía suficiente entendimiento—ni luce haber sido informada—de la posible oposición al proyecto procedente de la comunidad local, cuyas preocupaciones por el desplazamiento y seguridad alimentaria han retrasado indefinidamente el proyecto. Los posibles efectos sobre estas comunidades fueron tantos que el Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas eventualmente se vio obligado a reconocer sus pedidos.
En otros casos, Beijing conscientemente acepta altos niveles de riesgo con la meta de fortalecer cooperación política en la región, asegurar ganancias económicas o avanzar un proyecto de alto perfil. De todos los proyectos de infraestructura en América Latina propuestos por China, el Corredor Ferroviario Bioceánico Central probablemente es el más emblemático de los principios de la IFR, particularmente la conectividad basada en la infraestructura y la facilitación del comercio. De llevarse a cabo, el megaproyecto vincularía el corazón de la soja de Brasil y la costa de Perú, así permitiendo un transporte más seguro y rápido de soja a China y conectando los frágiles segmentos de ferrocarril a través de Sudamérica. Los gobiernos tanto de Michel Temer como de Pedro Pablo Kuczynski en Brasil y Perú pospusieron el proyecto en el 2017, citando preocupaciones ambientales y de otros tipos. No obstante, Beijing continúa promoviendo el ferrocarril y favoreciendo una llamada “ruta norteña” que corre desde Ica en Perú hasta Santos en Brasil. La ruta norteña sería la más efectiva en términos de costo para China, pero es ampliamente reconocida como la más costosa ambiental y socialmente de las tres opciones propuestas. Los planes iniciales la tienen pasando por las áreas con la mayor biodiversidad, tales como la Reserva Isconahua y Vale do Rio Juruá, y por los bosques relativamente intactos en los estados de Mato Grosso, Rondônia y Acre en Brasil.
Actualmente, quizás China es el único actor que pueda llevar a cabo un proyecto de esta magnitud. Sin embargo, es difícil imaginar que cualquier entidad china pueda hacerlo sin provocar una fuerte reacción pública, menoscabo de reputación o daño a las relaciones entre China y América Latina a nivel más amplio. Las sociedades civiles y los grupos vigilantes latinoamericanos han manifestado los efectos probables de la construcción de la ruta norteña sobre las sabanas y los bosques tropicales, y sobre centenares de comunidades indígenas viviendo allí.
Claro, también hay ejemplos de empresas chinas que tomaron las precauciones necesarias y cumplieron con los procedimientos y las regulaciones locales, pero que igualmente terminaron lidiando con la incertidumbre política de varias formas en América Latina. La cancelación de una línea de tren de alta velocidad vinculando la Ciudad de México y Querétaro en el 2014 escandalizó a la Corporación de Construcción de Ferrocarriles de China, la cual había ganado la licitación para el proyecto como parte de un consorcio chino-mexicano. El acuerdo fue rescindido luego de una serie de protestas protagonizadas por legisladores mexicanos y en medio de especulación de que los proyectos de obras públicas beneficiarían a los aliados del presidente mexicano Enrique Peña Nieto y su Partido Revolucionario Institucional (PRI). Para China, la cual activamente procuraba exportar productos de alta tecnología y servicios, el cambio de conducta por parte de México fue un desarrollo incómodo, especialmente porque el acuerdo había sido altamente divulgado en los medios chinos. Los ciudadanos chinos acudieron al Internet en masa para condenar la decisión de México. Aun así, China quizá participe en una versión resucitada del proyecto que ha sido propuesta por el presidente electo Andrés Manuel López Obrador.
Sin tomar en cuenta el por qué, los contratiempos para las empresas de infraestructura chinas representan la norma y no la excepción en la mayoría de los países latinoamericanos. Por consiguiente, aunque resulta posible un leve crecimiento en el número de licitaciones chinas por proyectos de infraestructura en la región relacionadas a la IFR, sería prudente que los latinoamericanos moderen sus expectativas. Es tan probable que China mercadee los proyectos existentes como parte de la IFR—como ha ocurrido en otras regiones—como que persiga nuevos acuerdos de alto valor. Por ejemplo, el Corredor Económico Bangladesh-China-India-Myanmar (BCIM), una parte integral de la IFR, fue concebido en el 1999—14 años antes de que Xi Jinping mencionara la Franja y la Ruta.
Nada de esto ha impedido que los funcionarios y ejecutivos chinos expresen interés en las carreteras, los ferrocarriles, los puertos y otras formas de infraestructura en América Latina durante los últimos meses. El Ministro de Relaciones Exteriores Wang Yi exigió “una ‘gran conectividad’ por tierra y mar” durante el Foro de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños y China (CELAC) en enero del 2018. Más recientemente, el embajador de la República Popular China en Perú, Jia Guide, anunció $10 mil millones en inversión china en dicho país durante los próximos tres años, incluso en los sectores de telecomunicación, construcción e infraestructura. Además, Panamá, Trinidad y Tobago, Antigua y Barbuda y Bolivia se sumaron a la lista de aproximadamente 70 signatarios que han firmado acuerdos para promover la Franja y la Ruta, mientras que el ferrocarril entre Ciudad de Panamá y David se convirtió en un proyecto de infraestructura oficial de la IFR. Se espera que más estados latinoamericanos y caribeños formalicen sus vínculos con la IFR en los meses que vienen, con la expectativa de asegurar acuerdos de infraestructura apoyados por China.
Si esto se materializa o no dependerá, entre muchos otros factores, de la medida en que los gobiernos latinoamericanos se inclinen a ejecutar la coordinación política y planificación estratégica en los años venideros. Las empresas chinas se beneficiarían considerablemente de un registro de proyectos regionales que no solo le hace mucha falta a la región, sino que además sería factible y sostenible para una variedad de partes interesadas de América Latina. La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), un esfuerzo de los gobiernos sudamericanos con la meta de crear una nueva red de infraestructura para el continente, incluyendo docenas de carreteras, canales, puertos y proyectos de energía y comunicación, es un comienzo importante. Sin embargo, según la organización no gubernamental International Rivers, hasta ahora son pocos los intentos hechos para evaluar los impactos cumulativos de los planes ambiciosos de IIRSA.
La atención por parte de China a las numerosas externalidades relacionadas a las obras públicas y otros proyectos también aumentaría su tasa de éxito. Beijing continuará asumiendo altos niveles de riesgo en el extranjero para cumplir objetivos políticos, asegurar su seguridad energética y alimenticia y promover el crecimiento económico en China. No obstante, empresas chinas individuales pueden aprender de sus tropiezos en América Latina a medida que persiguen nuevos proyectos. Muchos, como la compañía de minería MMG en Perú y State Grid en Brasil, pareceren estar haciéndolo. El éxito de China en crear una “comunidad con destino compartido” con América Latina—un marco cooperativo promovido por funcionarios chinos en los últimos meses—dependerá de la aplicación continua de las lecciones aprendidas por las empresas chinas. Hasta que las empresas mejoren sus tasas de culminación de proyecto en América Latina, se puede esperar que China solamente tenga un impacto marginal sobre el déficit de infraestructura en la región.