La arquitectura institucional es clave para mejorar la calidad educativa

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¿Cómo se puede promover, de manera sostenible y equitativa, la calidad educativa en América Latina? Si asumimos, de conformidad con los resultados de las investigaciones acumuladas, que la mejor vía hacia la calidad es fomentar la autonomía de las escuelas y, en concreto, aumentar su eficacia, mediante el mejoramiento del desempeño profesional de directivos y docentes, entonces la pregunta tendría que reformularse así: ¿cómo se puede promover la autonomía profesional y el mejoramiento sostenible de todas las escuelas latinoamericanas? Dado que las escuelas forman parte de sistemas que las agrupan y las organizan mediante regulaciones similares, una manera de promover la autonomía en ellas es cambiar la arquitectura institucional de los sistemas escolares a los que pertenecen.

La expresión arquitectura institucional es de reciente uso en la literatura especializada, y resulta muy útil para este tipo de análisis porque nos permite hacer referencia a cómo son las relaciones entre las escuelas de un sistema y las unidades de gestión que las gobiernan, especialmente en lo que concierne al apoyo técnico, así como a su control y evaluación.

En América Latina, el Estado ha tenido y sigue teniendo un papel protagónico en la articulación de las arquitecturas institucionales de los sistemas escolares. Por lo tanto, de acuerdo con el nivel de involucramiento del Estado en la gestión de dichos sistemas, podemos distinguir tres principales modelos de arquitectura escolar en la región:

1. el modelo burocrático-regulado es el tradicional en América Latina, y presupone que el Estado es la instancia más indicada para promover la calidad del sistema escolar, por lo que prescribe una intervención centralizada y rígida del Estado en el sistema escolar;
2. el modelo autonómico-desregulado, que se planteó como alternativa en muchos países de la región, especialmente durante la ola de descentralización educativa iniciada en los años 1980, presupone, por el contrario, que la clave para mejorar la calidad del sistema escolar está en conseguir la autonomía de las propias escuelas, por lo que prescribe una intervención descentralizada y mínima del Estado, así como la desregulación del sistema escolar; y
3. el modelo autonómico-regulado, propuesto aquí como alternativa a los dos modelos anteriores, también presupone que la mejora de la calidad educativa pasa por la adquisición de autonomía por parte de las escuelas, pero además observa que, en ese proceso, algunas escuelas requerirán de apoyo externo, por lo que prescribe una intervención flexible del Estado, hecha a la medida y adaptada a las necesidades de cada escuela.

Por supuesto, los tres modelos propuestos en este artículo son, como cualquier modelo utilizado en las ciencias sociales, idealizaciones normativas y simplificaciones de la realidad, que no necesariamente coinciden con todo lo que ocurre en el territorio, pero que son útiles para comprender mejor el funcionamiento de los sistemas escolares. La siguiente tabla resume los tres modelos mencionados y compara sus principales características.

Modelos de arquitectura institucional de los sistemas escolares latinoamericanos

A continuación, explicaré y evaluaré los tres modelos, en función de cuánto ayudan a que las escuelas logren un mejoramiento sostenible de sus prácticas y alcancen una mayor autonomía.

I. Modelo burocrático-regulado: intervención estatal rígida

Bajo este modelo, las escuelas están sometidas a las normas y al control riguroso de su cumplimiento por parte del Estado, el cual les dice qué resultados obtener y también qué procesos aplicar para obtenerlos; en otras palabras, establece sus fines y los medios para conseguirlos.

El modelo burocrático-regulado se instituyó desde el nacimiento de los Estados latinoamericanos y sobrevivió hasta bien entrado el siglo 20. A partir de la década de 1980, este modelo entró en crisis en casi todos los países latinoamericanos, y no ha dejado de estarlo desde entonces, en parte porque no resulta adecuado para fomentar la calidad educativa.

Si asumimos, como al principio de este artículo, que la clave para lograr el mejoramiento de los aprendizajes de los estudiantes está en fomentar el mejoramiento sostenible de las escuelas y su autonomía, hay tres razones por las que el modelo burocrático-regulado resulta ineficaz para este propósito. Primero, los Estados a menudo se equivocan al formular estrategias y disposiciones homogéneas para realidades que son heterogéneas. Segundo, el control asfixiante que ejerce el Estado en este modelo no permite que las escuelas se desarrollen profesionalmente ni mejoren sus prácticas, pues están sometidas a procedimientos que no pueden ser alterados. Finalmente, en un sistema burocrático-regulado, el Estado fomenta la creación de vínculos de dependencia de las escuelas hacia él, lo cual inhibe el desarrollo de capacidades profesionales propias.

II. Modelo autonómico-desregulado: intervención estatal mínima

Este modelo se presentó en América Latina como la alternativa del modelo burocrático-regulado que había existido tradicionalmente. La difusión del modelo autonómico-desregulado fue impulsada y financiada por organismos internacionales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, y ya a principios de la década de 1990, casi todos los países de la región habían iniciado procesos de descentralización y desregulación de sus sistemas escolares.

Reconociendo que el aumento de la eficacia de una escuela requiere que esta alcance un cierto nivel de autonomía para tomar sus propias decisiones, el modelo autonómico-desregulado propone la descentralización educativa como un proceso en el que el Estado transfiere algunas competencias a las propias escuelas, con el propósito de permitir la gestión basada en la escuela, conocida en inglés como “school-based management”.

Los partidarios de este modelo acertaron al diagnosticar que el modelo burocrático-regulado era insostenible, y que se necesitaba que una instancia más cercana –idealmente la propia escuela– adaptara a las realidades locales específicas las disposiciones generales emitidas por el Estado. Sin embargo, a partir de este hecho, prescribieron erróneamente que lo que se necesitaba era una intervención del Estado mínima o ausente en el sistema escolar. A las escuelas, por lo tanto, les correspondería asumir bruscamente una autogestión total o parcial, que podía incluir decisiones sobre temas de presupuesto, de asignación de personal, de currículo, de pedagogía, de mantenimiento de infraestructura y materiales, y de evaluación.

Como he señalado anteriormente, es sensato que las escuelas tengan un alto nivel de autonomía, sobre todo para tomar decisiones educativas; sin embargo, una autonomía funcional presupone la existencia de capacidades profesionales instaladas, y no todas las escuelas tienen dichas capacidades. Así, la repentina autonomía concedida a las escuelas no siempre las ayudó a mejorar su gestión. Ese fue el caso de las escuelas que atendían a los grupos socioeconómicos menos favorecidos y con menos capacidades profesionales instaladas. Por eso, quizá el principal efecto de la aplicación del modelo autonómico-desregulado en América Latina durante las décadas de 1980 y 1990 fue el aumento de la inequidad educativa.

III. Modelo autonómico-regulado: intervención estatal flexible

Algunas investigaciones internacionales sobre los procesos de descentralización educativa en América Latina han arrojado resultados predominantemente negativos. Por ejemplo, un estudio publicado en 2013, a partir de resultados de las pruebas PISA, llega a la conclusión de que no todos los procesos descentralizadores tuvieron éxito y concluye que la autonomía escolar suele tener un efecto negativo en los aprendizajes de los estudiantes en países en desarrollo y con bajo rendimiento en pruebas internacionales, mientras que en países desarrollados y con alto rendimiento en dichas pruebas la autonomía escolar tiene un efecto positivo.

El Informe McKinsey de 2010 había llegado a una conclusión similar, pues descubrió que los sistemas escolares con mejores resultados en el mundo siguen mejorando si las escuelas mantienen altos niveles de autonomía pedagógica, pero que, por el contrario, “los sistemas de niveles ‘pobres’ o ‘aceptables’ logran mejorar a través de un centro [de decisiones] que mejora y detalla la práctica de la enseñanza para los colegios y profesores” (p. 4).

Estos resultados podrían deberse a que, en algunos casos, la autonomía escolar requiere del acompañamiento del Estado para su buen funcionamiento y consolidación. Si esto es así, en los países latinoamericanos, lo recomendable no sería desregular los sistemas escolares y otorgar autonomía a todas las escuelas de manera abrupta, sino más bien mantener un liderazgo educativo del ministerio del ramo, enfocado en apoyar el trabajo de las escuelas hacia su progresiva autonomía. Este apoyo se puede realizar, por ejemplo, mediante la producción de currículos y materiales pedagógicos, la implementación de sistemas de desarrollo profesional dirigidos a mejorar el trabajo de aula de los docentes, y la coordinación de un plan de visitas a las escuelas y de un programa de incentivos para fomentar su buen desempeño.

Lo descrito en el párrafo anterior corresponde al tercer modelo de arquitectura institucional, propuesto aquí con la intención de corregir los errores de los modelos I y II. Se trata del modelo autonómico-regulado, el cual recupera la idea de la descentralización educativa reinterpretada como un proceso en el que el Estado transfiere gradualmente ciertas competencias educativas a las escuelas, para generar las condiciones que les permitan tomar decisiones en áreas tales como la ejecución del currículo, la utilización de recursos pedagógicos, la formación continua de los docentes y, en general, la gestión escolar.

Según el modelo autonómico-regulado, la autonomía no es algo que se concede masivamente a todas las escuelas, mediante una decisión política, como en el modelo autonómico-desregulado, sino que debe ser ganada por las propias escuelas, en la medida en que demuestren que han adquirido las capacidades necesarias para autogestionarse, y siempre que cumplan con los lineamientos establecidos por la autoridad educativa. En otras palabras, no es suficiente declarar la autonomía de las escuelas para que mejore la calidad de un sistema educativo, sino que se deben ir creando las condiciones para que cada escuela construya su propia autonomía.

Por lo tanto, lo fundamental del modelo autonómico-regulado es que propone un nuevo rol para el Estado dentro del sistema escolar, que consiste en asumir un liderazgo educativo flexible, que busca apoyar a las escuelas para que se conviertan en centros autónomos, mediante la adquisición de capacidades profesionales, y que transforma las tradicionales relaciones verticales y autoritarias que en el pasado caracterizaron las relaciones entre el Estado y las escuelas en relaciones de cooperación profesional y de traspaso de capacidades.

En definitiva, el modelo autonómico-regulado reconoce que el rol más apropiado del Estado en un sistema escolar es establecer metas de calidad hacia las que deberían avanzar las escuelas de ese sistema, y negociar con los demás niveles –con instancias de gobierno regional y con las propias escuelas– la manera en que cada uno de ellos contribuirá a la consecución de dichas metas. De acuerdo con este modelo, el papel del Estado como promotor de la calidad educativa podría resumirse a cuatro acciones principales:

1. Prescribir metas de calidad hacia las que deben dirigirse todas las escuelas, así como objetivos concretos y medibles, diseñados para cada escuela o tipo de escuela, de acuerdo con sus condiciones iniciales.
2. Apoyar el trabajo de todas las escuelas en la medida en que éstas lo necesiten, proponiendo –pero no imponiendo– la implementación de buenas prácticas que ayuden a alcanzar los objetivos de calidad.
3. Hacer seguimiento a los resultados obtenidos por las escuelas, para asegurarse de que se estén cumpliendo los objetivos prescritos.
4. Establecer una serie de consecuencias que se deriven del cumplimiento o incumplimiento de los objetivos prescritos y que funcionen como estímulo para animar a que las propias escuelas generen estrategias que les permitan alcanzar dichos objetivos. Una consecuencia para las escuelas que consiguen sus metas debería ser obtener más autonomía.

Para entender mejor cómo podría ser una aplicación del modelo autonómico-regulado, es útil conocer el caso del estado de Minas Gerais, el tercero más poblado de Brasil. El Informe McKinsey de 2010 lo cita como un ejemplo de un sistema escolar que pasó del nivel “deficiente” a “aceptable” en pocos años, haciendo ciertos cambios estratégicos en la manera como las autoridades estaduales se relacionaban con las escuelas de su jurisdicción, es decir, cambios en la arquitectura institucional de su sistema escolar.

En el citado informe, se asegura que en 2006 solamente el 49%de los niños de ocho años de Minas Gerais podía leer a un nivel satisfactorio para su edad. En respuesta a este problema, el gobierno estadual estableció el objetivo de que, para 2010, el 90%de los niños de esa edad alcanzara la meta de leer a nivel satisfactorio. Según los autores del informe, el gobierno del estado de Minas Gerais aplicó cuatro estrategias:

1. Estableció metas claras y comprensibles para todas las escuelas del sistema escolar.
2. Dio apoyo permanente pero flexible a las escuelas, en la medida en que ellas lo necesitaban.
3. Hizo un “seguimiento del desempeño de cada región, escuela y estudiante, mediante una base de datos en línea”.
4. “Aplicó una rigurosa rendición de cuentas a las escuelas con mayor incumplimiento de los objetivos, a la vez que permitió una mayor autonomía en las escuelas de mejor desempeño, siempre y cuando continuaran alcanzando sus objetivos” (Informe McKinsey de 2010, p. 25).

Estas cuatro estrategias –que en lo esencial coinciden con las cuatro acciones del Estado en el modelo autonómico-regulado– resultaron sumamente exitosas, como reporta el propio Informe McKinsey, pues entre 2006 y 2010 el porcentaje de niños de ocho años que leía al nivel adecuado pasó de 49 a 86%. En ese mismo período, el porcentaje de estudiantes con mal desempeño en lectura pasó de 31 a 6%. Del mismo modo, Minas Gerais subió del quinto lugar al primero por el desempeño de sus estudiantes, medidos por el Índice Nacional de Educación de Brasil.

Conclusión

El modelo de arquitectura institucional que se implemente en un sistema escolar resulta ser un factor crucial que puede en unos casos permitir, en otros fomentar y en otros impedir la autonomía profesional y, por consiguiente, la calidad de ese sistema escolar.

El modelo I (burocrático-regulado) es contraproducente con el fomento de la calidad educativa porque el Estado prescribe disposiciones homogéneas para condiciones inevitablemente heterogéneas. Además, al imponer una hiperregulación sobre el trabajo de las escuelas –y establecerles fines y al mismo tiempo medios para conseguirlos–, atrofia la capacidad de autogestión de las escuelas y de hecho impide que estas consigan mejorar sus prácticas de manera sostenible y eventualmente logren la necesaria autonomía profesional.

En contraste, la aplicación del modelo II (autonómico-desregulado) tampoco es una buena estrategia para impulsar la calidad educativa, pues si bien este modelo permite el mejoramiento educativo en las escuelas que cumplen con ciertas condiciones mínimas, no fomenta este resultado, lo cual ayuda a exacerbar las desigualdades educativas pre-existentes en sociedades desiguales, como las latinoamericanas.

Lo ideal para los sistemas escolares de la región, entonces, sería un modelo de arquitectura institucional que potencie las virtudes del modelo II, pero que también lo supere y devuelva al Estado un rol crucial en el manejo del sistema escolar, sin que eso signifique regresar al modelo I.

Eso intenta hacer el modelo III (autonómico-regulado): por una parte, liberar a las escuelas de la acción opresiva ejercida por el Estado en el modelo I, para crear las condiciones que permitan la autonomía escolar; por otra parte, y a diferencia del modelo II, garantizar que el Estado no abandone las escuelas a su suerte, sino que les dé apoyo técnico en la medida en que lo necesiten, de tal manera que éstas se involucren en un proceso progresivo de conquista de la autonomía y, por consiguiente, de mejoramiento de la calidad educativa.

Pablo Cevallos Estarellas es Profesor e Investigador de la Universidad San Francisco de Quito en Ecuador. Puedes contactarlo por email a pablo.cevallos.estarellas@gmail.com.

Crédito Fotográfico: USAID Guatemala / Flickr / CC BY-NC 2.0